Weil globale Prozesse immer direkter in Gesellschaften hineinwirken, muss der Bundestag zu dem Ort werden, an dem deutsche Außenpolitik weitergedacht wird. Vier Vorschläge.
Die direkten außenpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten des Bundestags sind begrenzt – am ehesten kann er bei der Entscheidung über Bundeswehreinsätze Einfluss geltend machen. Dennoch hat das Plenum eine wichtige Aufgabe als Ort der öffentlichen Debatte, in dem Tagesgeschehen politisch eingeordnet und erklärt werden muss. Wenn sich internationale Politik grundlegend wandelt, sollte der Bundestag ebenso grundlegende Debatten führen. Einerseits kommt er damit der Aufgabe nach, die Öffentlichkeit zu informieren; andererseits wird auch die Ministerialbürokratie erst hinreichend für außenpolitische Neujustierungen legitimiert, wenn der Bundestag dies mitträgt. Oder, in den Worten von Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble: „Das Parlament bestimmt den Rahmen, in dem die Regierungen handeln – und nicht die Exekutive die Bedingungen, unter denen das Parlament debattiert.“
Welche Rolle hat der Bundestag in den vergangenen vier Jahren gespielt? Hierzu ein paar Zahlen: Bis Ende März 2021 wurde an 154 von 218 Sitzungstagen im Plenum über internationale Fragen diskutiert. Großzügig gerechnet gab es 218 außenpolitische Tagesordnungspunkte. 88 davon, also etwa 40 Prozent, entfielen auf Bundeswehrmandate. Hinzu kamen 37 „Aktuelle Debatten“ (17 Prozent). Einen weiteren großen Anteil machten Aussprachen mit EU-Bezug aus, die häufig einen regulativen Charakter haben. Nur sehr wenig Zeit wurde also für die Diskussion außenpolitischer Grundsatzfragen verwendet.
Zwar gab es einige solcher Debatten – die Zukunft des INF-Vertrags und der Rüstungskontrolle in Europa, 70 Jahre NATO, Deutschlands Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat oder das zukünftige Verhältnis Europas mit Afrika. Selten wurde dabei aber in der angemessenen Grundsätzlichkeit debattiert. Häufig trugen Abgeordnete stattdessen vorformulierte Positionen vor, ohne Bezug auf vorherige Redebeiträge zu nehmen. Echte Debatten, die den Ambivalenzen außenpolitischer Entscheidungen in weltpolitischen Wendezeiten Rechnung tragen, kamen nicht ausreichend vor.
Einen regelmäßigen Austausch im Plenum über die außenpolitische Lageeinschätzung Deutschlands sowie die sich daraus ergebenden Handlungsoptionen gibt es aber nicht. Dabei regen immer wieder Stimmen aus dem Bundestag eine jährliche Grundsatzdebatte an, die bislang jedoch vom Bundeskanzleramt bewusst verhindert wurde – vermutlich, um sich größere außenpolitische Handlungsfreiheit zu bewahren.
Die 5G-Debatte als positives Beispiel
Bei der strategisch wichtigen Diskussion um den Auf- und Ausbau der 5G-Netze in Deutschland hat sich gezeigt, dass der Bundestag außenpolitisch vor allem dann aktiv werden kann, wenn die Debatte an einem konkreten Gesetzesvorhaben aufgehängt ist. In diesem Fall handelt es sich um das IT-Sicherheitsgesetz 2.0. Weil dieses vom Bundestag verabschiedet werden muss, kam ihm eine Vetofunktion zu. Vor allem die Regierungsfraktionen erhielten so die Möglichkeit, Einfluss auf den Textentwurf zu nehmen. Besonders aktiv zeigte sich dabei der Auswärtige Ausschuss. In zwei öffentlichen Anhörungen zur 5G-Thematik sowie einer weiteren zum Verhältnis Deutschlands zu China wurde außenpolitische Expertise in die Diskussion eingespeist.
Und 5G dürfte nur der Anfang sein, wenn man Stimmen aus der Wirtschaft Glauben schenkt. Gerade der Mittelstand sieht, dass jetzt die Weichen für die Verteilung der Wertschöpfung gestellt werden – etwa im Technologiebereich. Viele Unternehmen treibt die geoökonomische und geopolitische Zuspitzung um. Denn sie sehen, dass der Ansatz „Wandel durch Handel“ und damit Deutschlands außen- wie wirtschaftspolitisches Geschäftsmodell seine Grenzen hat. Je stärker die deutsche Wirtschaft in den Sog des Strukturkonflikts zwischen den USA und China gerät, desto mehr konkrete Anlässe wird es geben, bei denen sich Politik und Wirtschaft besser koordinieren müssen. Damit ist auch zu erwarten, dass Unternehmen Abgeordnete aus ihren Wahlkreisen häufiger um außenpolitische Flankierung bitten werden.
Bei KI wurde die Chance verpasst
Zum Thema Künstliche Intelligenz hat der Bundestag zwar eine KI-Enquete-Kommission eingesetzt, um gemeinsam mit externen Sachverständigen eine komplexe und politisch bedeutsame gesellschaftliche und technische Entwicklung systematisch aufzuarbeiten. Doch Außenpolitik spielte in dieser Kommission keine Rolle; keines ihrer Mitglieder gehörte auch dem Auswärtigen Ausschuss an; und der im Oktober 2020 erschienene Abschlussbericht räumt internationalen Fragen kaum Raum ein.
Der innenpolitische Fokus irritiert, denn KI wird die Welt verändern wie nur wenige Technologien zuvor. Russlands Präsident Putin erklärte bereits vor Jahren: „Wer bei KI führt, beherrscht die Welt.“ China hat globale KI-Führerschaft als Voraussetzung für das Erreichen des Großmachtstatus definiert. Deutschlands engste europäische Partner, Frankreich und Großbritannien, haben außenpolitische KI-Strategien formuliert. Zuletzt hat die US National Security Commission on Artificial Intelligence im März 2021 einen 756 Seiten langen Abschlussbericht vorgelegt, der die außen- und sicherheitspolitischen Implikationen von KI zum Thema hat.
Im Gegensatz dazu widmet sich die KI-Enquete-Kommission in einem ähnlich langen Bericht nur Teilaspekten wie „KI in Waffensystemen“ oder „KI und Cybersicherheit“ – auf neun Seiten. Der Begriff „Außenpolitik“ kommt auf insgesamt 806 Seiten kein einziges Mal vor. Wenn Deutschlands Alliierte umfassende KI-Konzepte erarbeiten, kommt auch Berlin an einer außen- und sicherheitspolitischen Positionierung nicht vorbei.
Auch bei anderen aktuellen Themen wie Klimawandel oder Pandemiebekämpfung verschwimmen die Grenzen von Innen und Außen. Weil globale Prozesse deshalb immer direkter in Gesellschaften hineinwirken, wird der Bundestag eine bedeutende Rolle bei der Entwicklung politischer Antworten spielen. Um dieser auch gerecht zu werden, müssen außen- politische Expertise aufgebaut und institutionelle Verfahren geschaffen werden. So wird der Bundestag in Grundsatzfragen sprechfähiger und kann Regierung wie Bevölkerung Orientierung geben. Dazu vier Anregungen.
1. Gründung eines Rates für außenpolitische Grundsatzbetrachtung.
So wie es den „Rat der Wirtschaftsweisen“ gibt, sollte ein im Auftrag der Bundesregierung arbeitendes Gremium für außenpolitische Grundsatzbetrachtung geschaffen werden. Seine Aufgabe wäre eine strategische Umfeldanalyse deutscher Außenpolitik, die Ableitung von politischen Zielen und Interessen. Im Rahmen einer jährlichen Generaldebatte, in der auch die Bundesregierung Stellung nähme, würde das jeweilige Gutachten im Bundestag debattiert werden. Die Fraktionen, Stiftungen und Think-Tanks könnten die Plenardebatte begleiten, wodurch mediale Aufmerksamkeit generiert würde. So könnte die Bevölkerung für globale Dynamiken und deren Folgen für deutsche Außenpolitik sensibilisiert werden – und dem Bundestag als Bühne der Nation auch in der Außen- politik mehr Strahlkraft zukommen.
2. Neuausrichtung von Bundestagsausschüssen
Es gibt immer mehr Themen von außen- politischer Bedeutung, die sich über die Zuschnitte einzelner Ausschüsse ausdehnen. 5G und KI sind Beispiele für Bereiche, in denen es wichtig ist, dass sich verschiedene Ausschüsse – etwa die für Auswärtiges, Verteidigung sowie Wirtschaft und Energie – enger koordinieren.
Weiterhin sollte ein Unterausschuss „Die vierte industrielle Revolution und ihre Folgen für Deutschland“ eingerichtet werden. Damit würde der strategischen Bedeutung neuer Technologien für Außenpolitik und Deutschlands Wirtschaftskraft Rechnung getragen. Dieser sollte zu gleichen Teilen von Abgeordneten aus dem Auswärtigen Ausschuss, dem Ausschuss für Wirtschaft und Energie sowie dem Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung besetzt wer- den. So könnten deren jeweilige Interessen und Expertise einfließen und gemeinsame Sichtweisen und Handlungsoptionen entwickelt werden.
3. Mehr Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Ausschusses
Die öffentliche Reichweite der außenpolitischen Arbeit des Bundestags, die sich weitgehend im Auswärtigen Ausschuss abspielt, ist gering. Zwar gibt es das Instrument der öffentlichen Anhörungen, durch die gewisse Aufmerksamkeit erzeugt wird. Um diese zu erhöhen, sollte in eine stärkere Präsenz des Ausschusses in den sozialen Medien investiert werden. So wie es seit Kurzem einen Twitter-Account des Bundestags gibt, sollte auch der Auswärtige Ausschuss auf derartigen Plattformen vertreten sein. Das Foreign Affairs Committee im US-Repräsentantenhaus hat bei Twitter knapp 100.000 Follower und trägt seine Arbeit so in die Öffentlichkeit. Getweetet wird unter anderem über eigene Anhörungen oder außenpolitische Stellungnahmen von Komitee-Mitgliedern. Ähnlich tun es das Foreign Affairs Committee im britischen Unterhaus oder die Commission des Affaires Étrangères in der französischen Nationalversammlung. Es ist an der Zeit, dass der Auswärtige Ausschuss sich seinen Schwesterkomitees anschließt.
4. Technologie-Bootcamps für Abgeordnete sowie deren Mitarbeitende
Kontrolle über digitale Technologien und dazugehörige Infrastruktur sind Voraussetzung für technologische Souveränität. Das Ausgreifen des amerikanisch-chi-nesischen Großmachtwettbewerbs auf den Tech-Sektor wird für den Standort Deutschland zur Herausforderung. Technisches Know-how ist daher essenziell, um die notwendigen regulativen und politischen Entscheidungen im deutschen Interesse treffen zu können. Um in der Gesetzgebung sowie der öffentlichen Debatte bestinformierte Positionen einnehmen zu können, ist es unerlässlich, dass sich Abgeordnete und ihre Mitarbeitenden in zentralen Technologien wie KI oder Quantencomputing an der Schnittstelle von Außen- und Wirtschaftspolitik thematisch weitere Kenntnisse aneignen. In den USA bietet beispielsweise das Wilson Centre maßgeschneiderte Weiterbildungsprogramme wie ein Artificial Intelligence Lab oder ein Congressional Cybersecurity Lab an. Ähnliche Initiativen würden auch die außenpolitische Debattenfähigkeit im Bundestag in einem der zentralen Zukunftsfelder nachhaltig stärken.
Formalrechtlich mögen die außenpolitischen Kompetenzen des Bundestags begrenzt sein. In Zeiten grundlegenden Wandels kann aber gerade der Bundestag der Ort sein, an dem deutsche Außenpo- litik weitergedacht wird. Dieser Aufgabe wird man in der 20. Wahlperiode stärker nachkommen müssen, unabhängig vom Ausgang der Bundestagswahl.
Dieser Artikel erschien zuerst in der Internationale Politik.